Par Sonet Saint-Louis av
Depuis quelques années, j’observe que certains acteurs, soucieux de défendre leurs intérêts, mobilisent de manière sélective les principes constitutionnels et républicains. Cette lecture « à la carte » conduit chacun à invoquer la Constitution lorsqu’elle sert sa cause, et à la relativiser lorsqu’elle la contrarie. Or, en principe, l’application du texte constitutionnel ne devrait pas varier selon les circonstances : la règle de droit doit produire des solutions prévisibles.
La fonction d’une Constitution est précisément d’assurer cette prévisibilité du pouvoir politique en encadrant l’exercice de l’autorité : elle organise les organes, fixe leurs compétences et définit des procédures, afin de constituer un système ordonné et cohérent. La Constitution de 1987 s’inscrit dans cette logique. Le poste de Premier ministre qu’elle institue n’est pas un élément isolé : la Primature, dirigée par le Premier ministre, est juridiquement articulée à d’autres institutions. Dès lors, l’inexistence ou le dysfonctionnement de l’une d’elles fragilise l’ensemble de l’architecture constitutionnelle.
On l’a vu sous l’administration du président Jovenel Moïse : le Parlement haïtien s’est trouvé durablement dysfonctionnel faute d’élections permettant le renouvellement des deux Chambres. Dans un tel contexte, la disparition brutale du chef de l’État a créé une vacance du pouvoir, tout en rendant difficile la mise en œuvre d’une solution strictement conforme aux mécanismes ordinaires de succession prévus par la Constitution. Par ailleurs, Ariel Henry, qui a ensuite exercé le pouvoir, n’était pas en fonction au moment de l’assassinat du président.
À quoi sert un Premier ministre en l’absence de parlement ?
L’analyse des relations entre la présidence, la Primature et le Parlement m’amène à poser la question suivante : à quoi sert le poste de Premier ministre lorsque le Parlement est dysfonctionnel ? Autrement dit, comment le Conseil des ministres, placé sous l’autorité du Premier ministre Alix Didier Fils-Aimé, pourrait-il gouverner le pays sans avoir été investi d’un pouvoir constitutionnel propre ? C’est à cette question — à laquelle je répondrai dans le cadre de cette réflexion — que je soumets l’attention de la communauté juridique nationale, des professeurs de droit, des juristes, ainsi que des responsables politiques.
Considérant la Constitution comme un tout cohérent, dont l’unité suppose l’articulation de toutes ses parties, je fonde ma démarche sur la théorie des systèmes, qui postule que tout phénomène doit être étudié comme un système, c’est-à-dire comme un ensemble complexe d’éléments en interaction dynamique.
Ma démarche vise à démontrer que la Constitution de 1987 prévoit ses propres mécanismes de fonctionnement afin d’assurer la stabilité politique et la gouvernance du pays. Dès lors, toute perturbation touchant l’un de ses organes place nécessairement l’exercice du pouvoir en dehors de notre système constitutionnel et démocratique.
J’émets donc l’hypothèse suivante, découlant de la question spécifique posée ci-dessus : dans la situation actuelle, le Conseil des ministres, en tant qu’instance de responsabilité au regard de l’article 149 de la Constitution, n’existe pas.
Or, un décret publié récemment par le pouvoir de facto du Premier ministre Alix Didier Fils-Aimé annonce qu’en application de l’article 149 de la Constitution, c’est désormais le Conseil des ministres, sous l’autorité du Premier ministre, qui bénéficierait de la totalité du pouvoir exécutif. Je m’interroge : pourquoi est-ce précisément lorsque toutes les institutions créées pour permettre la mise en œuvre de la Constitution se trouvent en situation de dysfonctionnement que nos gouvernants prétendent vouloir l’appliquer ?
Le Premier ministre — qui, au regard de son parcours, semble méconnaître le fonctionnement de l’État, tant en théorie qu’en pratique — se tire une balle dans le pied en acceptant de publier un décret affirmant que le Conseil des ministres, placé sous son autorité, gouverne le pays.
Cette décision, dictée par certains juristes et responsables politiques, enferme désormais le Premier ministre dans un labyrinthe. Il faut bien le dire : l’amour du pouvoir et de l’argent a rendu vaine la connaissance de certains juristes. Cette ignorance profonde des élites dans la gestion de la chose publique constitue, dès lors, une opportunité pour les masses de se réveiller.
En admettant que ce soit le Conseil des ministres qui gouverne le pays, on admet du même coup que seul un Parlement haïtien — qui, précisément, n’existe pas — pourrait désapprouver un ministre ou le censurer, en vertu du principe de la responsabilité politique du cabinet ministériel devant les autorités parlementaires. Quel aveuglement juridique !
De l’autorité politique d’un Conseil des ministres
La doctrine juridique nous enseigne que le pouvoir d’un cabinet ministériel, dans un régime présidentiel, n’est pas le même que dans un régime parlementaire. Il n’existe pas un régime présidentiel, pas plus qu’il n’existe un régime parlementaire : il existe des régimes présidentiels et des régimes parlementaires. Dès lors, le régime parlementaire français ne saurait être érigé en juge de la rationalité du régime politique haïtien. Dans chaque Constitution, il y a du général et du particulier. Or, c’est le particulier qui fonde la rationalité d’un texte constitutionnel : son ancrage factuel. On n’élabore pas une Constitution dans le vide. Chaque norme est conçue pour résoudre un problème déterminé, et ce problème constitue la raison d’être de la norme.
Dans un régime présidentiel, le cabinet ministériel n’a pas de responsabilité politique. Aux États-Unis, par exemple, qui connaissent depuis plus de deux siècles un régime présidentiel, les secrétaires d’État sont choisis et nommés par le président, après approbation du Sénat. Le président détient seul le pouvoir exécutif. Il nomme et révoque, à sa discrétion, les secrétaires d’État, qui ne sont que ses collaborateurs, chargés de l’assister dans la gestion des affaires publiques. Il réunit ainsi entre ses mains les fonctions de chef de l’État et de chef du gouvernement. Il conduit la politique de la nation et n’est pas politiquement responsable devant le Congrès. Le principe qui domine est celui de l’irrévocabilité réciproque.
Suivant ma lecture de la Constitution de 1987, le Premier ministre, dans un contexte démocratique, bénéficie d’une double légitimité : d’abord celle qu’il reçoit du président de la République, élu au suffrage universel direct, qui le désigne ; ensuite celle que lui confère le Parlement, qui ratifie le choix présidentiel et approuve sa déclaration de politique générale, transformée en mandat et en acte d’engagement.
Cela signifie que la responsabilité politique du président est assumée directement devant le peuple lors de son élection, puis consacrée devant l’Assemblée nationale lors de sa prestation de serment ; celle du Premier ministre, quant à elle, se construit devant les Chambres à travers la ratification de sa déclaration de politique générale. C’est précisément cette légitimité obtenue du Parlement qui confère au Conseil des ministres son autorité politique et fonde sa responsabilité politique.
En vertu du principe de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, chaque ministre répond de son portefeuille devant celui-ci et ne peut être révoqué ni par le président de la République ni par le Premier ministre. Dans notre Constitution, les ministres sont responsables de la conformité de leurs actes à la loi. En aucun cas, ils ne peuvent prétendre avoir été « contraints », par le président ou par le Premier ministre, de poser un acte contraire à la Constitution et aux lois de la République : ce sont des gouvernants, et non de simples exécutants.
Le Conseil des ministres, pour toutes les décisions qui engagent la nation, n’est comptable et redevable que devant les élus du peuple — députés et sénateurs. En l’absence de responsabilité devant le Parlement, le Conseil des ministres cesse d’être l’instance politique appelée à gouverner le pays. Dans la situation actuelle, le cabinet ministériel dirigé par M. Fils-Aimé n’est responsable que devant lui-même : il est réduit à s’auto-contrôler en l’absence de Parlement. Les ministres placés sous son autorité ne sont alors plus que des collaborateurs.
Le pouvoir public ne peut agir que si la Constitution l’y autorise. Or, dans les conditions actuelles, le Premier ministre Fils-Aimé ne dispose d’aucune compétence explicitement fondée sur la Constitution. L’article 149, qui prévoit un exercice provisoire du pouvoir exécutif en cas de vacance présidentielle, devient dès lors inapplicable.
Dans ces circonstances, il ne peut s’appuyer sur cette disposition pour asseoir son autorité. M. Fils-Aimé doit d’abord clarifier son statut et la nature de son pouvoir, car, en pratique, il n’est plus soumis aux principes de la légalité constitutionnelle : son action semble relever d’une logique différente. Comment le Premier ministre peut-il négocier avec certains secteurs politiques un remaniement ministériel tout en affirmant fonder son autorité sur l’article 149 de la Constitution ? S’il y a vacance présidentielle, quand a-t-elle été constatée, et par quelle instance habilitée à le faire ?
Si la révocation des ministres devient une prérogative du Premier ministre Fils-Aimé, alors les ministres ne sont plus des membres d’un gouvernement responsable, mais des hauts fonctionnaires placés sous son autorité directe. En l’absence de Parlement, le Conseil des ministres cesse d’être une instance politique adossée à une légitimité électorale ; il devient, de fait, un organe subordonné.
Dans cette situation d’aconstitutionnalité, le Premier ministre exerce un contrôle quasi total sur l’appareil gouvernemental, tandis que le Conseil des ministres se voit réduit à un rôle essentiellement consultatif dans les grandes décisions de l’État. Cette concentration du pouvoir exécutif entre les mains du Premier ministre Alix Didier Fils-Aimé relève d’un monocephalisme — un mode d’organisation institutionnelle qui n’existe pas en Haïti.
Pour un dialogue patriotique
Le dialogue patriotique évoqué par le Josué Pierre-Louis est nécessaire et souhaitable, mais il ne peut se tenir qu’entre des patriotes convaincus que l’intérêt du pays doit primer sur la défense d’intérêts particuliers. Ce dont nous avons besoin, ce sont des dirigeants déterminés à respecter et à faire respecter le cadre républicain et démocratique de l’État, et à se soumettre à la loi au même titre que les citoyens.
L’effectivité de la loi et des sanctions : voilà ce à quoi la République doit s’en tenir pour rétablir l’ordre. Mais sans l’appui des forces morales, intellectuelles, politiques et économiques, les lois — aussi excellentes soient-elles — restent sans effet. La condition de l’État de droit et de l’intérêt général, c’est la volonté, chez les gouvernants comme chez les gouvernés, de respecter la règle commune.
Cela commence par l’éducation des élites. Le respect de la loi est d’abord une culture : il s’apprend. Former des femmes et des hommes, c’est préparer une société capable de se gouverner. Mettre les élites à l’école de la démocratie — et à l’école tout court — doit être la première étape d’une politique d’urgence.
Que peut faire le Premier ministre ? Peut-il instaurer une « dictature souveraine », comme l’a souligné l’ éminent professeur, Dr leSauveur Pierre Étienne en se référant à la théorie de Carl Schmitt ? Détient-il une légitimité politique réelle pour mettre en place un régime illimité et transitoire visant à créer un nouvel ordre juridique ou politique ? J’en doute, puisque Fils-Aimé n’est pas arrivé au pouvoir par sa propre force, ni par un accomplissement autonome, mais à la suite d’une décision attribuée aux États-Unis d’Amérique, qui, aujourd’hui, à travers l’ambassadeur américain en Haïti, exercent une influence déterminante sur les orientations politiques du pays.
Les interventions du diplomate au Sénat des États-Unis ne laissent, selon moi, planer aucun doute sur l’agenda américain en Haïti. Le débat sur la responsabilité politique du Conseil des ministres, bien qu’il présente un intérêt académique indiscutable, devient secondaire au regard de la réalité des rapports de force.
Nous devons le reconnaître : face à l’effondrement du pays, aggravé par notre incapacité à produire des solutions durables, la force déterminante demeure celle des États-Unis, dont l’influence pèse sur l’essentiel.
Dans un contexte aussi difficile, où la souffrance des masses dépasse la capacité des mots à la décrire, la précarité des intellectuels constitue l’un des plus grands dangers pour la nation. Avons-nous encore la force collective nécessaire pour changer les choses dans l’intérêt général et exiger, en tant que société, que les décisions des pouvoirs publics reposent sur une base légitime et légale, afin de garantir la finalité de l’action politique et administrative ?
Sonet Saint-Louis av
Professeur de droit constitutionnel et de la recherche juridique à la faculté de droit et de l’université d’État d’Haïti.
Professeur de philosophie
Université du Québec à Montréal
Montréal
